固然內政部在「戶政百年回顧」著作中，對於臺灣的戶政有其特定的階段劃分，但本研究係依新制度主義的「歷史制度主義」(historical institutionalism)觀點，進行研究和分析。因之，本研究乃依影響深遠的戶政改革最關鍵事項以為各階段劃分的基礎，說明如下：

一、鄉（鎮、市、區）公所設立戶籍課時期

1945年10月25日，抗日勝利日本受降，臺灣光復，成立臺灣省行政長官公署執掌省政，即將戶政責由警察機關接管。1946年1月，國民政府修正公布戶籍法，戶政劃歸民政部門。因之，各縣（市）責成鄉（鎮、市、區）公所負責戶政業務，鄉（鎮、市、區）長兼任戶籍主任，置幹事一至三人，並任命一人為戶籍副主任，每村（里）置書記一人，兼辦戶籍登記受理工作。唯自1951年起，依「臺灣省鄉鎮區公所組織通則」規定，各鄉（鎮、市、區）公所設有戶籍課，置課長一人，課員若干人，並於各警察分駐（派出）所成立「戶口申報處」，置村（里）戶籍員一至三人，受理戶籍查記工作。1952年6月及1953年11月，先後發布「整理戶籍計畫綱要」及「整理戶籍實施辦法」，實施戶警合署辦公，乃在鄉（鎮）增設戶籍副主任，由警察人員兼任，且在派出所設戶口申報處，以派出所主管兼任，鄉（鎮）公所派戶籍員至戶口申報處受理登記（內政部　2011: 93-95）。

　　此一階段對臺灣戶籍制度的影響，包括：

1. 確立戶政係基礎治理(neighborhood governance)的重要任務，由最基層的行政組織負責，以利戶口的登記和管理。此項機制因由鄉（鎮、市、區）公所承辦，且由警察機關協辦，形成鄉（鎮、市、區）與村（里）、警察派出所的「正金字塔」組織結構，應係穩定光復初期的良好政治機制設計；只可惜二二八事件將之毀之一旦。

2. 關於戶政管理所以責成民政和警政之管轄，如由臺灣光復初期的經驗，驗證  中山先生施行地方自治即由「清戶口、立機關」伊始，實有其組織意義。蓋戶口不能掌握，如何設立機關。其組織管理的作為如由臺灣的政治組織設計經驗，至少可以證明該機制似較符良善治理的要求，而且民政和警政最接近民眾，不僅敦親睦鄰是如此、守望相助更是如此；二者合產自能提昇基層行政生產力。

3. 雖說民政與警政可合產，但民政與警政卻難合為一體，所以行政組織分工的可能結果，此在臺灣光復初期的管理上，正可以做一試驗：如果合產優於合體，則戶警維持戶警分立，且互相合作，但如合體優於合產，則戶警合一，俾治安考量得以優先原則加以管理。

二、實施戶警合一設立戶政事務所時期

　　政府為因應動員戡亂時期嚴密戶口管理，強化社會秩序，於1468年，由內政部擬具「戶警合一實施方案」，經行政院核定先行試辦一年。1969年5月，發布「動員戡亂時期臺灣地區戶政改進辦法」，並於當年七月一日，在臺灣地區實施。

　　該辦法規定要旨，包括：

1. 機制目標：適應戡亂時期需要，改進戶籍行政，嚴密戶口管理，確保國家社會安全。

2. 執行機關：在戡亂時期，臺灣地區戶籍行政與戶口管理，由各級地方政府所屬警察機關統一辦理。

(1) 省政府警務處、直轄市政府警察局設戶政科，縣（市）政府警察局設戶政課。

(2) 鄉（鎮、市、區）裁撤戶籍課，另設立戶政事務所，置主任一人，由鄉（鎮、市、區）長兼任；置副主任由警察分局副分局長兼任。另置祕書、課員、戶籍員、辦事員、雇員。

3.執行業務：

(1) 人民申請戶籍登記請領有關戶籍證明文件，應向當地戶政事務所辦理。

(2) 警察分駐（派出）所，得設置戶籍登記站或採行其他措施，以便利人民申報戶籍。

該項服務措施雖說先行試辦一年，卻延至1973年，俟該年3月，修正「動員戡亂時期臺灣地區戶政改進辦法」，正式實施戶警合一，以警察副分局長兼戶政事務所主任；同年7月，修正戶籍法，該法第七條第二項規定：

「動員戡亂時期，戶政事務所得經行政院核准，隸屬直轄市、縣警察機關；其辦法由行政院定之。」

遂使警察人員原依戶警合一實施方案、戡亂時期臺灣地區戶政改進辦法等規定，可辦理戶政業務之戶警合一制度有其法律依據。

是以，動員戡亂時期，戶政事務所得經行政院核准，隸屬直轄市、縣（市）警察機關，為臺灣地區戶警合一之法制依據。臺灣地區之省（市），縣（市）及鄉（鎮）原屬民政機關主管戶政業務，劃歸警察機關掌管，以達致提高行政效率與事權統一之目的。

關於戶警合一方案實施之成效檢討：

1. 戶警合一殆為一般新興國家的重要機制。蓋國家成立後社會秩序之維持至關重要，戶口管理將是社會安全之所繫，國家在建國之始，自當以社會安全為國內最首要工作，臺灣光復後二二八事件，族群對立，大陸統戰及臺獨意識日熾，皆可能是促成實施戶警合一的主要原因。

2. 戶警合一對於國內治安究竟有多少貢獻，一直是關懷人權保障人士所質疑，此乃戡亂時期終止後，即由戶警合一改為戶警分立的主要原因。

3. 戶警合一對於臺灣人民的生活秩序，其實影響不大；即使規定「當日流動戶口」申報，亦因住家管理不易而形同虛設。此即相對說明該制度並未嚴格執行，祇是聊備一格而已。

4. 戶警合一係臺灣在戡亂時期的「連帶措施」，其正說明政府制度本有其組織的一體性。為使組織合乎既定目標，其組織發展不免有連動的影響。此係評估此一制度功過者所當了解之處。

三、實施戶警分立設立戶政事務所時期

本研究謹依司法院第575號解釋主文，說明如下：

為因應動員戡亂時期之終止，八十一年六月二十九日修正公布之戶籍法第七條將上開規定刪除，並修正同條第一項及該法施行細則第三條，回復戶警分立制度，乃配合國家憲政秩序回歸正常體制所為機關組織之調整。戶政單位回歸民政系統後，戶政人員之任用，自應依公務人員任用法、各戶政單位員額編制表及相關人事法令規定為之。原辦理戶政業務之警察人員，其不具一般公務人員資格者，即不得留任，顯已對該等人員服公職權利產生重大不利影響。為謀緩和，內政部於八十一年六月十日以台（八一）內戶字第八一０三五三六號函發布、同年七月一日實施之「戶警分立實施方案」，使原辦理戶政業務之警政人員或可於五年內留任原職或回任警職；或可不受考試資格限制而換敘轉任為一般公務人員，已充分考量當事人之意願、權益及重新調整其工作環境所必要之期限，應認國家已選擇對相關公務員之權利限制最少、亦不至於耗費過度行政成本之方式，以實現戶警分立。（司法院大法官釋字第575號解釋文）

戶警分立後，戶政機關擴充編制並獨立作業，警察機關僅維持其口卡及戶口查察工作。戶政事務所由直轄市、縣（市）政府設立，減少行政層級，提高行政效能，且人事制度單一化，清除同工不同酬的現象，乃該制度之最顯著成就。

茲將該戶警分立實施方案重要規制說明如下：

1. 機制目標：配合終止動員戡亂時期及實際業務需要。

2. 實施日期：1992年7月1日起實施。

3. 實施要項：

(1) 省（市）政府民政廳（局）設科（戶政科）；縣（市）民政局設課，辦理戶籍行政業務。

(2) 直轄市政府民政局、縣（市）政府設戶政事務所，辦理戶籍登記業務。

(3) 各級警察機關設戶口單位，查察戶口。

(4) 內政部訂定「戶警聯繫作業要點」。

 戶警合一制度施行以來的政治作為功能：

1. 由於戶警分立係在戶警合一實施長達27年之後，始再實行，除表示戶政與警政合體的「特殊時空性」已不存在，為能體現民主國家(democratic state)，而非「警察國家」(police state)，實有改革的必要性與可行性。

2. 戶警合一制度施行以來，因為戶政歸隸民政機關管轄，其改革作為加快；目前臺灣的戶政管理成為戶政國家的典範，其原因在此。民政機關能應用現代科技加強服務的作為以改革戶政，其中最具貢獻者即是加速「戶政資訊電腦化」的完成布署，該項為民服務的重大成就，即說明戶警分立的可行性和發展性。

3. 戶警分立後的臺灣社會秩序，並無顯著的惡化；反之，其因應公民意識覺醒的全球化趨勢，在戶警分立下於臺灣順利開花結果，自然功不可沒。當下臺灣推動民主化，與戶警分立有其一定的關係，乃不可諱言的事實，而且二者相輔相成。

4. 戶警分立後的臺灣，對於人權的積極保障，正可由司法院第575號解釋全文中看到，此說明臺灣已成熟到實施「戶警分立」的現代化人權保障國家階段，目前多項規劃方案，當可如期如質完成改革?!